Принципы европейского союза

19. Что означают принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза?

1. Принцип верховенства права Европейского Союза означает, что нормы данной правовой системы имеют большую юридическую силу, чем правила, установленные в рамках государств-членов.

Иными словами, в случае несоответствия (коллизии) между законом или другим источником национального права, с одной стороны, и источниками права Европейского Союза — с другой, надлежит руководствоваться последними.

Противоречия между предписаниями Европейского Союза и его государств-членов чаще всего обнаруживаются в национальных судах при рассмотрении конкретных дел. В подобных обстоятельствах судебные органы должны отдавать приоритет Договору о ЕС, регламенту, директиве, другому источнику права Союза, при необходимости «откладывая в сторону» противоречащий им внутригосударственный закон или подзаконный акт.

Если национальный суд испытывает трудности или сомнения, он может приостановить производство и направить преюдициальный запрос в Суд Европейских сообществ (см. вопрос № 55).

2. Принцип прямого действия означает, что право Европейского Союза наделяет субъективными правами и обязанностями не только государства-члены, но и непосредственно физических и юридических лиц. Последние могут основывать свои требования в национальных судах, «напрямую» ссылаясь на статьи учредительных документов или правовых актов Союза.

При этом в доктрине и судебной практике различаются два вида прямого действия — горизонтальное и вертикальное:

а) горизонтальное прямое действие — это прямое действие в «горизонтальных» правоотношениях, т. е. отношениях между частными лицами (например, обязательство из договора между двумя предприятиями-контрагентами);

б) вертикальное прямое действие — прямое действие в отношениях «индивид — власть», т. е. в правоотношениях между частными лицами и государственными органами и учреждениями.

В отличие от принципа верховенства, принцип прямого действия не имеет универсального характера. Его реализация в жизнь зависит от вида источника права Европейского Союза, в котором закреплена соответствующая норма:

— нормы регламентов («законов» Союза) имеют прямое действие в полном объеме; более того, государствам-членам запрещено подменять регламенты своим внутренним законодательством (например, издавать нормативные акты, воспроизводящие предписания регламентов);

— нормы учредительных договоров имеют прямое действие, если они достаточно четко закрепляют субъективное право или обязанность, в том числе обязанности государств-членов.

Например, ст. 23 Договора о ЕС 1957 г., отменяющая таможенные пошлины или эквивалентные сборы внутри Сообщества, позволяет любому хозяйствующему субъекту предъявлять судебные иски, если какое-либо государство или иной субъект потребует уплаты подобного сбора.

С другой стороны, ст. 136 Договора о ЕС, согласно которой «Сообщество и государства-члены… ставят целями содействие занятости, улучшение условий жизни и труда…», не является нормой прямого действия, так как из нее невозможно вывести четкое субъективное право, которое можно отстаивать в судах.

Аналогичные условия действуют для норм, которые закреплены в соглашениях (международных договорах), заключенных ЕС с третьими странами, в том числе с Россией;

— директивы (основы законодательства Союза), по общему правилу, не имеют прямого действия, так как их нормы подлежат трансформации в национальное законодательство (см. вопрос № 5). Иными словами, директива действует «опосредованно», через изданные на ее основе нормативные акты государств-членов, в которых и закрепляются соответствующие права и обязанности частных лиц.

Но как быть, если некоторое государство-член не приняло в установленный срок (срок трансформации) необходимые меры в соответствии с директивой ЕС? Суд Европейских сообществ постановил, что в подобных условиях физические и юридические лица вправе опираться на положения директивы в спорах с государственными органами и учреждениями.

Таким образом, при определенных обстоятельствах директивы все же могут непосредственно наделять людей субъективными правами. В то же время содержащиеся в директивах обязанности частных лиц приобретают законную силу только после их трансформации в национальное законодательство.

Итак, директивы, в отличие от регламентов и учредительных договоров, способны обладать только вертикальным, но не горизонтальным прямым действием;

— в праве Европейского Союза существуют также источники, которые вовсе не имеют прямого действия. К ним относятся акты, принимаемые в рамках второй и третьей опор: общей внешней политики и политики безопасности — ОВПБ, сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере — СПСО (см. вопрос № 26).

Основные черты и особенности правовой системы ЕС

прежде всего, следует определиться в соотношении понятий «европейское право» и «право Европейского Союза», которые иногда употребляют почти как синонимы. Но понятия эти разнятся по содержанию и объёму.

Понятие «европейское право» официально используется в номенклатуре научных специальностей с шифром 12.00.10. — «Международное право. Европейское право». В широком смысле под европейским правом понимается единство следующих характеристик:

— во-первых, совокупность национальных правовых систем европейских государств (в этом контексте понятие является собирательным);

— во-вторых, совокупность международно-правовых норм, регулирующих отношения между европейскими государствами (в этом смысле понятие применяется для обозначения региональной международно-правовой системы);

— в-третьих, особая правовая система, возникшая в результате европейской интеграции. Именно эта позиция находит более адекватное выражение в понятии «Право Европейского Союза», которое является более узким и точным.

Право Европейского Союза первоначально являлось международно-правовым феноменом, связанным с возникновением Сообществ на основе межгосударственных Договоров. Но уже в начале 1960-х гг. в связи с углублением интеграции Суд Европейских Сообществ определил, что складывается «новый правопорядок международного права, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права…»

Право ЕС развивалось по мере роста полномочий институтов Сообществ и постепенно происходило его обособление от международного права, существенная эволюция в сторону «национального» права.

В начале нового века право Европейского Союза именуют наднациональным, транснациональным, сверхнациональным, постнациональным, интеграционным, правом консоциативной федерации, правом квазифедеральной Европы. Адекватная данному явлению терминология пока не выработана. Но совершенно понятно, что в современной литературе право Евросоюза определяют как самостоятельную правовую систему.

Правовая система Европейского Союза характеризуется как сложная, многогранная и многоуровневая. Она пока слабо изучена как к теоретическом, так и в прикладном аспектах. Европейские исследователи справедливо отмечали, что в настоящее время «в Европейском Союзе существует такой конституционный порядок, конституционная теория которого пока ещё не выработана».

Действительно, право Европейского Союзапредставляет собой феноменальную, особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывавшиеся при развитии интеграционных процессов в рамках Европейских сообществ и основанного на них Европейского Союза.


В качестве основных черт этой правовой системы можно выделить следующие:

— её уникальность, т.к. возникшая международно-правовым путём система Сообществ (и впоследствии Союз) создала уникальные юридические конструкции и стала государственно-правовым феноменом, не имеющим аналогов в мировой истории;

— динамичное развитие этой правовой системы, в процессе которого возрастают её целостность и системность;

— «самодостаточность» этой правовой системы, понимаемая как её достаточная обеспеченность внутренними материальными и интеллектуальными ресурсами развития и как её относительная самостоятельность по отношению к «классическим» системам внутригосударственного и международного права;

— её независимость, т.к. она не связана своим происхождением ни с какой из национальных правовых систем и не зависит ни от какой национальной правовой системы, а наоборот – оказывает определяющее воздействие на национальные правовые системы, интегрируется в национальные правовые системы и становится частью национального правопорядка, поскольку нормы права ЕС обязательны для применения в государствах-членах; независима она и от внешних факторов, хотя при этом право ЕС влияет на эти внешние факторы через деятельность ЕС в международных институтах и через принимаемые с участием ЕС международные акты;

— иерархичность (упорядоченность) правового массива на основе принципа строгого соответствия принимаемых актов положениям, содержащимся в учредительных договорах, имеющих конституционное значение; особенностью этой упорядоченности является то, что конституционное значение имеет не единый акт, а комплекс учредительных договоров, в текст которых вносятся изменения по мере развития Союза.

правовая система Европейского Союза имеет не только свои отличительные черты, но и особенности по сравнению с другими правовыми системами современности.

эти особенности выражены в следующих характеристиках.

1. Отсутствие чёткого подразделения содержащихся в ней норм на нормы публичного и частного права. Причинами этого является, во-первых, то, что типичная для европейского права договорная система нередко отвечает одновременно публичным и частным интересам, а также то, что большая часть правовых актов Европейских Сообществ и Европейского Союза, хотя и принимались носителями публичных интересов для решения публично-правовых проблем, но были сугубо прагматичными по своему характеру и касались сугубо частных конкретных вопросов. Отсутствие чёткого подразделения сказывается на унификации норм частного права, которую предлагается проводить с помощью директив, исходящих от Евросоюза, что рассматривается «как альтернатива их кодификации».

2. В правовой системе Сообществ и Евросоюза не сложились в зависимости от предмета регулирования отрасли и подотрасли, институты и субинституты права. В силу исторических обстоятельств наибольшее развитие получили нормы, регулирующие экономические и непосредственно с ними связанные отношения. Но при этом по существу происходит комплексное регулирование разнородных общественных отношений и поэтому складываются своеобразные комплексы правового регулирования определённых сфер общественных отношений. Возникающие в их рамках нормы определяются как «право общего рынка», «право внешнеэкономической деятельности», «право лоббистской деятельности» и др. и и включают нормы нескольких отраслей права. Условно можно выделить и конституционное, административное, таможенное, гражданское, трудовое право Европейского Союза, но лишь как систему норм, отражающих определённую сферу.

3. Право Евросоюза имеет интеграционный характер.

В нём интегрированы черты международного (в силу условий возникновения ЕС) и внутреннего (национального) права государств-членов, поскольку оно отражает «перетекание» суверенных прав государств к наднациональным институтам.

В связи с разнородным составом Европейского Союза, в котором объединены государства, принадлежащие к разным правовым семьям, имеет место также интеграция континентального и англосаксонского права. Стержневую основу составляет, бесспорно, романо-германское право, но и влияние англосаксонского права нельзя недооценивать и в результате складывается своеобразный баланс правовых семей в формировании правовой системы Евросоюза.

Возможность конвергенции правовых семей основана на общности ценностей, целевых установок и задач, черт экономической, социально-политической, культурной жизни государств Евросоюза, единстве правовой идеологии и правовой политики, что создаёт общность проблем долговременного и текущего правового регулирования. Кроме того, в связи с глобализацией и европейской интеграцией в странах, составляющих ЕС, взаимодействуют друг с другом и с государственными и надгосударственными институтами многочисленные негосударственные институты, структуры гражданского общества, которые оказывают влияние на развитие права, требуя единообразного регулирования и единообразных гарантий для себя на всём пространстве Европейского Союза.

«Естественная конвергенция» романо-германского и англо-саксонского права осуществляется через возрастающее влияние континентального права на английское «общее право». это отражается в общем признании принципа «господства права» и повышении роли закона, в том числе конституционного законодательства, в странах англо-саксонского права, в расширении сферы кодифицированного законодательства, более широком использовании отраслевой классификации права.

В то же время отмечаются характеристики, которые говорят о влиянии англо-саксонского права на право Сообществ и Европейского Союза:

— прецедент признан нормативно-правовым феноменом и имеет большое значение в деятельности Европейского суда, решения которого, его акты толкования и судебного контроля воспринимаются как обязательные ориентиры;

— правовой и неправовой обычай повысил свою значимость, особенно в сфере частного права;

— в сфере частного права, коммерческого, корпоративного и др. идёт рецепция англо-саксонского права в его американском варианте, что проявляется во внедрении соответствующего понятийного аппарата (терминологии) и общих подходов к регулированию.

4. Правовая система Европейского Союза функционирует в территориальном пространстве, не имеющем единой суверенной власти.

Система права ЕС

В научной и учебной литературе сложились три подхода к построению внутренней системы права Европейского Союза.

1. функциональный подход, исходящий в систематизации из анализа причин принятия и социального назначения норм. В рамках этого подхода выделяют

— институциональное право – нормы, призванные закрепить устройство и компетенцию организации Европейского Союза, статус его институтов;

— материальное право – нормы регулирования разных сторон общественной жизни (право экономического союза, внешнеэкономическое право и др.);

— процессуальное право.

2. структурный подход.

Лиссабонский договор ликвидировал «структуру трёх опор» Евросоюза, и право Евросоюза приобретает в связи с этим более целостный характер. Но при этом в нём подразделяются первичное и вторичное право.

первичное право (ранее – «первая опора» права Европейского Союза) составляет так называемое коммунитарное право, т.е. право Европейских сообществ, совокупность юридических норм, обслуживающих Европейские Сообщества.

Нормы первичного права ЕС имеют конституционное значение и имеют императивный характер.

В системе первичного права закреплены общие целиЕвропейской интеграции:социально-экономические, внешнеполитические, гуманитарные, правоохранительные, организационные.

Закреплены здесь также специальные цели, определяющие содержание отдельных направлений деятельности Сообществ, посвященные конкретным сферам политики: промышленной политики, аграрной политики, научно-технической политики и др.

Общие и специальные цели закреплены в источниках первичного права как нормы и обладают высшей юридической силой, это так называемые цели-нормы.

Вторичное право– это нормативные акты Европейского Союза, учрежденного в 1991 г. на основе Европейских Сообществ. это правила, закрепляющие основы правового положения Европейского Союза в целом, прежде всего цели и принципы деятельности Евросоюза, единый порядок пересмотра учредительных документов Союза.

относительно самостоятельное место в структуре права занимает Шенгенское право, которое сначала развивалось как самостоятельное, вне права Европейского Союза. В 1985-1990 гг. группой государств-членов ЕС была выработана система правовых норм, регулирующих разнообразные отношения в связи с установлением прозрачности границ: определение единых правил въезда на территорию, порядка пересечения границ частными лицами и транспортом, отмену таможенных проверок, взаимодействие таможенных служб и полиций, введение единого визового режима на границах с третьими странами.

Шенгенское право по мере расширения зоны его применения постепенно инкорпорировалось в правовую систему Европейского Союза, хотя участниками Шенгенского соглашения являются не только страны-члены ЕС, а некоторые государства-члены ЕС не являются участниками Шенгенских соглашений.

3. предметный подход позволяет в зависимости от предмета правового регулирования выделять отрасли, подотрасли, институты права ЕС: таможенное право, административное право, транспортное право, экологическое право и др.

Особенностью права ЕС является значительная роль «комплексных отраслей», к которым могут быть отнесены аграрное право, правовые нормы в области общей внешней политики и безопасности,правовые нормы сотрудничества полиций и судебных органов, нормы, закрепляющие основы правового положения человека и гражданина в Европейском Союзе и др.

Каждый из указанных трёх подходов к характеристике системы права Европейского союза имеет свои особенности и преимущества в качестве основы научной систематизации.

Наиболее продуктивно сочетание этих подходов при изучении и характеристике конкретных правовых явлений.

2. Какова географическая сфера действия права Европейского Союза?

Действие права Европейского Союза распространяется на территорию стран, входящих в состав организации Европейский Союз. Эти страны официально именуются государствами-членами, и их количество постоянно возрастает:

— Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ — государства-основатели, начавшие в 1950-е гг.

процесс строительства Союза;

— Великобритания, Дания, Ирландия (с 1973 г.);

— Греция (с 1981 г.);

— Испания, Португалия (с 1986 г.);

— Австрия, Финляндия, Швеция (с 1995 г.);

— Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония (с 1 мая 2004 г.).

— Болгария, Румыния (с 1 января 2007 г.).

В качестве государств-кандидатов на вступление в Европейский Союз к середине 2009 г. были признаны Македония, Хорватия и Турция. Точных сроков вступления этих государств не установлено; перспективы членства Турции в Европейском Союзе остаются неопределенными.

В 2009 г. заявки о вступлении в Европейский Союз также подали Албания и Исландия. Аналогичный шаг планируют предпринять Сербия и Черногория. В случае приема заявок этих стран они получат официальный статус государств-кандидатов, и с ними начнутся переговоры об условиях и сроках вступления, как и с другими государствами-кандидатами.

В 2003 г. руководители действующих государств — членов Европейского Союза официально заявили, что в перспективе в состав этой организации смогут вступить все страны Балканского полуострова. Помимо вышеупомянутых государств к таким «предкандидатам» относится Босния-и-Герцеговина.

Из принципа общеобязательности права Европейского Союза на всей его территории существуют отдельные исключения. Наиболее важные из них касаются норм, регулирующих единую валюту-евро (см. вопрос № 107), и Шенгенских соглашений (см. вопросы № 153–154).

Постепенное расширение состава Европейского Союза и территории, на которой действует его правовая система, привело к тому, что право Европейского Союза все чаще называют сегодня европейским правом, а сам Союз — Европой. Подобная терминология является более лаконичной, но фактически неточной, так как «исключает» из Европы страны, не являющиеся государствами — членами Союза (Россия, Украина, Швейцария и др.).

Европейское право как правовая система

Европейское право объединяет правовые установления евро­пейской системы защиты прав человека и интеграционное пра­во ЕС. Сложный и поэтапный процесс формирования наложил свой отпечаток на каждую из его составляющих. Создание евро­пейской системы защиты прав человека связано с образованием СЕ, разработкой, подписанием (1950 г.) и введением в действие (1953 г.) ЕКПЧ и образованием соответствующего контрольного механизма. Правовой режим Конвенции и ее правовой меха­низм — ЕСПЧ претерпели за минувшие десятилетия значитель­ную эволюцию. Сегодня она действует в редакции 1998 г., закрепленной в Протоколе №11. Участниками Конвенции в 2009 г. были 47 государств. Дальнейшая реформа Суда преду­смотрена Протоколом № 14.

Европейское интеграционное право формируется и получает развитие с образованием ЕОУС, ЕЭС и Евратома и последую-

66 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

щим созданием ЕС (подробнее об этом см. в гл. 2 учебника). Право Европейских Сообществ и право ЕС образовали веду­щую и наиболее многоплановую составляющую европейского права. Одновременно европейская конвенционная система за­щиты прав и свобод человека все теснее смыкается с правопо­рядком ЕС. Эта тенденция получила давнейшее развитие в ДР.

Главным системообразующим фактором, объединяющим названные выше правовые установления, является то, что все они связаны с интеграционными процессами и служат их кон­солидации и эволюции. Влияние на формирование этой систе­мы оказали правовые концепции и принципы, свойственные национальному праву государств-участников, а равно начала и принципы международного права. Речь идет главным образом об использовании определенных правовых подходов, которые трансформируются применительно к целям и задачам интегра­ции. В результате формируется своеобразная автономная пра­вовая система, которая по своим качественным параметрам не идентична ни национальным правовым системам государств-членов, ни международному праву. Самобытному характеру ин­теграционного процесса напрямую корреспондирует ориги­нальная природа правовой системы, действующей в рамках ин­теграционных образований.

Официальная позиция ЕС по вопросу о природе интеграци­онной правовой системы была сформулирована Судом ЕС еще в 60-е гг. XIX в. и поддержана в учредительных актах. Тем не менее вопрос о самостоятельности и автономии европейского права как особой правовой системы уже много лет дискутиру­ется в научной и учебной литературе. Нередко специалисты, исследующие правовые проблемы европейской интеграции, придерживаются мнения, что право ЕС — это лишь региональ­ная или субрегиональная разновидность международного пра­ва. Такая точка зрения сравнительно широко распространена в российской международно-правовой науке1. Один из доводов, который приводится обычно в поддержку этой концепции, со­стоит в том, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод представляет собой международно-правовой акт, а Со­общества и ЕС учреждены на основе международных догово­ров. Действительно, учредительные акты Сообществ и Союза

1 См., например: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право. М., 2001.

Глава 3. Содержание и сфера действия европейского права

имеют форму международных договоров. Их предписания об­разовали первичное право Сообществ и Союза. Однако как по . своему сущностному содержанию и значимости, так и по кругу регулируемых отношений и важнейшим качественным пара­метрам эти учредительные акты во многом схожи с конститу­ционным законодательством национальных государств. По оп­ределению Суда ЕС, учредительные договоры образуют консти­туционную хартию Сообществ. Они определяют цели и задачи интеграции, круг ведения интеграционных образований и их природу, порядок формирования и деятельности институтов, а также принципы взаимоотношений интеграционных образова­ний с национальными государствами-членами и третьими госу­дарствами, равно как и с международными организациями. Практически эти акты определяют основы всей жизнедеятель­ности интеграционных образований. Это полностью подтверж­дает ДР. Трансформируемые им ДЕС и ДФЕС образуют право­вую основу ЕС. Самобытный и самостоятельный характер пра­вовой системы ЕС становится все более весомым.

При подходе к вопросу о характеристике европейского права необходимо прежде всего принять во внимание официальную позицию самого ЕС. Она была разработана и сформулирована в решениях Суда ЕС. В серии дел, среди которых можно выде­лить такие, как дело «Ван Генд», дело Коста, дело Франкович, дело Симменталь, а среди последних — дело «МОКС», Суд весьма недвусмысленно ответил на вопрос о том, является ли право Европейских Сообществ частью международного права или самостоятельной правовой системой. Суд, опираясь на чет­кую аргументацию, и в частности на характер созданных инте­грационных образований и их природу, пришел к выводу, что право Европейских Сообществ нельзя идентифицировать ни с национальным правом государств-членов, ни с международным правом. Суд констатировал в своих решениях, что это само­стоятельная правовая система, существование которой обуслов­лено наделением ЕС собственными, хотя и производными, полномочиями и созданием институтов по ее осуществлению. Подтверждая особую природу Европейского Сообщества и его правовой системы, Суд в решении по делу «Ван Генд» записал, что «государства-члены признают право Сообщества источни­ком, к которому их граждане могут обращаться в таких (нацио­нальных. — Лет.) судах». Из этого следовал вывод о том, что Сообщество представляет собой новый международный право-

порядок, в пользу которого государства ограничили свои суве­ренные права в определенных областях и субъектами которого являются не только государства-члены, но и их граждане. Еще более определенно по этому вопросу высказался Суд в после­дующих своих решениях. Так, в деле Коста записано, напри­мер, что «в отличие от обычных международных договоров До­говор о ЕС создал свою собственную самостоятельную право­вую систему…»1.

Основные квалификационные принципы права ЕС, опреде­ляющие соотношение этой системы с национальным правом государств-членов, получили официальное подтверждение в ос­новополагающих актах Европейских Сообществ и ЕС. Так, в Протоколе о применении принципов субсидиарности и про­порциональности, который был одобрен при подписании Ам­стердамского договора и приложен к Договору о Сообществе, записано: «При применении принципов субсидиарности и про­порциональности уважаются общие положения и цели Догово­ра, особенно в том, что касается полного сохранения асяшз соттипаиЫге и поддержания баланса между институтами; при этом не затрагиваются развиваемые Судом принципы, касаю­щиеся соотношения национального права и права Сообщест­ва». Подтверждение этой позиции содержится в Декларации № 17, приложенной к ДР.

Таким образом, позиция, занимаемая ЕС и государствами-членами, носит, в том что касается статуса права ЕС, совер­шенно четкий и ясный характер.

Конечно, на доктринальном уровне, в научном плане пози­ция, занятая Судом и поддержанная ЕС в лице его институтов, может оспариваться различными исследователями. В конце концов, одна из задач науки — это анализировать и ставить под сомнение существующие гипотезы, точки зрения и концепции. Поэтому помимо констатации официальной позиции следует также уяснить основные квалификационные признаки евро­пейского интеграционного права. Это необходимо для того, чтобы установить, отличаются ли они от признаков, характери­зующих международно-правовой порядок и общее междуна­родное право. Отдельно ставить вопрос об отличии европей­ского права от национального права государств-членов, оче­видно, нет необходимости, поскольку никто, как правило, не

оспаривает различную правовую природу национального права государств-членов и права ЕС. Тем не менее можно сразу же заметить, что по порядку формирования правовых норм, по кругу их действия, а равно по субъектам европейского права имеет место безусловное отличие права ЕС от национального права государств-членов. Кроме того, право ЕС занимает иерархически более высокую ступень по отношению к праву государств-членов, и в случае коллизии соответствующих пра­вовых норм она решается по общему правилу в пользу нормы европейского права.

Европейское право имеет свой собственный объект регули­рования — европейский интеграционный процесс, свой пред­мет — общественные отношения, вызванные к жизни и связан­ные с развитием европейской интеграции, свою систему права, объединяющую ряд отраслей права ЕС. По ряду основопола­гающих параметров оно автономно и самобытно.

Европейское право может быть определено как система пра­
вовых норм, обеспечивающих развитие европейской интеграции и
регулирующих общественные отношения, связанные с этим про»
цессом. ^

(1*

•’-‘ *•

3.2. Предметная юрисдикция интеграционного права ‘•<

Европейские Сообщества и ЕС были учреждены на основе и в результате передачи в их ведение определенных прав и право­мочий государствами — участниками объединения. «Создав на неограниченный срок Сообщества, — записано в решении Суда ЕС от 15 июля 1964 г., — имеющие свои собственные институ­ты, статус юридического лица, собственную правоспособность и международную правосубъектность и, в частности, реальные полномочия, вытекающие из ограничения компетенции или передачи полномочий Сообществу, государства-члены ограни­чили в строго определенных областях свои суверенные права и тем самым создали совокупность правовых норм, обязывающих как их граждан, так и их самих»1.

Сфера ведения Европейских Сообществ и ЕС носит строго лимитированный характер. Два основополагающих принципа положены в основу распределения компетенции между ЕС и государствами-членами и осуществления компетенции Сою-

1 Суд Европейских Сообществ. Избранные решения. С. 15. >>

70 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

зом. Во-первых, это принцип передачи полномочий. В соответст­вии с ним Союз обладает только той компетенцией, которая ему передана государствами-членами. Все иные полномочия, прямо не переданные учредительными актами, сохраняются за государствами-членами.

Во-вторых, это принцип субсидиарности и пропорциональности, определяющий условия и порядок осуществления компетенции ЕС. Субсидиарность означает, что за пределами исключитель­ной компетенции все предусмотренные полномочия осуществ­ляются Союзом, если они не могут быть должным образом осу­ществлены государствами-членами. Пропорциональность пред­полагает, что при осуществлении деятельности ЕС его акции ни по содержанию, ни по форме не должны выходить за пределы, требуемые для достижения целей ЕС.

Для того чтобы детально разобраться в предметной юрис­дикции права ЕС, необходимо, следовательно, в первую оче­редь выяснить, что именно отнесено к ведению ЕС, какие зада­чи он призван решать в ходе осуществления интеграционного процесса. В самом общем виде они были определены в преам­булах к учредительным договорам и в первых статьях ДЕС и ДФЕС. Опираясь на положения ДР, можно установить, что именно отнесено к ведению Союза, каковы основные его ком­петенции, и на этом основании сделать вывод о предметной юрисдикции права ЕС.

Раскрывая предметную юрисдикцию ЕС, следует иметь в ви­ду, что сфера ведения Сообществ и Союза неоднократно пере­сматривалась. В первые десятилетия существования Сообществ в этих целях был использован механизм, предусматривавший возможность создания Советом новых полномочий, если они необходимы для осуществления действий, обеспечивающих по­строение общего рынка. В определенной мере тем же целям служила и разработанная Судом ЕС концепция внешнего со­провождения, позволявшая Сообществу участвовать в междуна­родных переговорах и заключать международные соглашения, если они являются как бы продолжением внутренних полномо­чий Сообщества.

В установлениях ДФЕС (ст. 2—6) сравнительно четко и де­тально указывается, что именно относится к исключительному ведению интеграционных образований, а что является предме­том совместной (конкурирующей) или иной категории компе­тенции. Между тем сфера применения права ЕС, объем регули-

Глава 3. Содержание и сфера действия европейского права 71

руемых отношений и методы регулирования в решающей сте­пени зависят именно от категории компетенции ЕС.

К исключительной компетенции ЕС (ст.

3 ДФЕС) отнесены: право конкуренции; валютная политика зоны евро; общая тор­говая политика; таможенный союз; охрана биологических ре­сурсов моря, а равно заключение международных договоров, если оно предусмотрено законодательством ЕС, необходимо для осуществления внутренних полномочий или изменяет дей­ствующие внутри Союза акты.

Значительно более широка сфера совместного ведения ЕС и государств-членов (ст. 4 ДФЕС). Она включает: внутренний рынок; пространство свободы, демократии и законности; сель­ское хозяйство и рыболовство; транспорт и транспортные сети; энергетику; социальную политику; экономическую, социаль­ную и территориальную сплоченность; охрану окружающей среды; защиту прав потребителей; общие положения по охране здоровья. С некоторыми оговорками к этой сфере отнесены также проведение научных исследований, новейшие техноло­гии, исследование космического пространства, сотрудничество в целях развития и оказания гуманитарной помощи. Уточняет­ся в ДФЕС содержание компетенции ЕС по поддержке, коор­динации и дополнению действий государств-членов (ст. 5 и 6). Отдельно определяется компетенция в сфере ОИПБ (частично в ДЕС, частично в ДФЕС).

Сфера исключительной компетенции регулируется актами ЕС. В рамках совместной компетенции подлежит применению принцип субсидиарности. Однако правовое регулирование, осуществляемое на национальном уровне, должно иметь место, если отсутствует регулирование на европейском уровне.

Характеризуя предметную юрисдикцию ЕС, следует обра­тить внимание на особый механизм расширения сферы дейст­вия права ЕС. Учредительные договоры устанавливают, что в определенных случаях, если для достижения целей ЕС необхо­димо принятие акта или осуществление действий, которые прямо не предусмотрены учредительным актом, соответствую­щее решение может быть принято при условии единогласия Советом, действующим по рекомендации Комиссии и после одобрения Европейским парламентом. Применение этого ме­ханизма носит, однако, предметно ограниченный характер (ст. 352 ДФЕС).

72 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Существует и еще один важный момент. Решения, принятые в рамках концепции продвинутого сотрудничества, обязатель­ны только для его участников.

Дата добавления: 2015-07-18; просмотров: 1092;

Добавить комментарий

Закрыть меню